三部門聯合發文：加強用地保障 支持光伏產業發展
【化工儀器網 政策法規】能源是經濟社會發展的重要基礎。“十四五”是碳達峰關鍵期、窗口期，以能源綠色低碳發展為關鍵，非化石能源發展勢頭強勁，能源轉型新技術新模式蓬勃興起，電力源網荷儲一體化、多能互補、整縣屋頂分布式光伏開發試點等項目穩步實施。
日前，自然資源部辦公廳、國家林業和草原局辦公室、國家能源局綜合司聯合印發《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》(以下簡稱《通知》)，重點圍繞引導項目合理布局、實行用地分類管理、加快辦理用地手續、加強用地監管、穩妥處置歷史遺留問題等五方面進行統籌部署，進一步支持綠色能源發展，加快大型光伏基地建設，規范項目用地管理。
《通知》強調，做好光伏發電產業發展規劃與國土空間規劃的銜接，鼓勵利用未利用地和存量建設用地發展光伏發電產業。《通知》鼓勵利用未利用地和存量建設用地發展光伏發電產業。沙漠、戈壁、荒漠等地區的風電、光伏開發，可更好形成規模效應，降低土地、基建、運營維護等方面的成本。《通知》提出，在嚴格保護生態前提下，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠等區域選址建設大型光伏基地；對于油田、氣田以及難以復墾或修復的采煤沉陷區，推進其中的非耕地區域規劃建設光伏基地。
同時明確，各地要優化大型光伏基地和光伏發電項目空間布局；在各級國土空間總體規劃中將光伏產業列入重點建設項目清單，合理安排光伏項目新增用地規模、布局和開發建設時序。
項目選址應當避讓耕地、生態保護紅線、歷史文化保護線、特殊自然景觀價值和文化標識區域、天然林地、國家沙化土地封禁保護區等。新建、擴建光伏發電項目，一律不得占用永久基本農田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北內蒙古重點國有林區。
光伏發電項目用地包括光伏方陣用地和配套設施用地。《通知》要求，根據用地性質實行分類管理。光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農用地的，應根據實際合理控制，節約集約用地，盡量避免對生態和農業生產造成影響；不得改變地表形態，以第三次全國國土調查及后續開展的年度國土變更調查成果為底版，依法依規實行用地備案，不需按非農建設用地審批。光伏發電項目配套設施用地按建設用地進行管理和審批，涉及占用耕地的，按規定落實占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規定落實進出平衡。
《通知》要求，省級相關部門協同制定光伏發電項目用地實施辦法與管理措施，強化用地日常監管與執法，加強對光伏發電項目建設的指導與監督，促進產業高質量發展。自然資源和林草主管部門在開展年度國土變更調查時，將光伏方陣的占地范圍作為單獨圖層作出標注，作為用地監管的基本依據。各地要將光伏發電項目用地納入日常督察執法，不得改變土地用途，嚴禁擅自建設非發電必要的配套設施，及時發現和嚴肅查處違法違規用地行為。
《通知》還對穩妥處置歷史遺留問題作出部署。要求已按照《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》規定批準立項的光伏發電項目，不得擴大項目用地面積和占用耕地林地草地面積；項目未立項的，按《通知》規定要求執行。生態保護紅線內零星分布的已有光伏設施，按照相關法律法規規定進行管理，嚴禁擴大現有規模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態修復。
《通知》原文如下。
自然資源部辦公廳 國家林業和草原局辦公室 國家能源局綜合司關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知
各省、自治區、直轄市自然資源、林業和草原、能源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局、林業和草原局、能源局：
為貫徹落實《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》(國發〔2022〕12號)要求，進一步支持綠色能源發展，加快大型光伏基地建設，規范項目用地管理，現通知如下。
一、引導項目合理布局
(一)做好光伏發電產業發展規劃與國土空間規劃的銜接。各地要認真做好綠色能源發展規劃等專項規劃與國土空間規劃的銜接，優化大型光伏基地和光伏發電項目空間布局。在市、縣、鄉鎮國土空間總體規劃中將其列入重點建設項目清單，合理安排光伏項目新增用地規模、布局和開發建設時序。在符合“三區三線”管控規則的前提下，相關項目經可行性論證后可統籌納入國土空間規劃“一張圖”，作為審批光伏項目新增用地用林用草的規劃依據。
(二)鼓勵利用未利用地和存量建設用地發展光伏發電產業。在嚴格保護生態前提下，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠等區域選址建設大型光伏基地；對于油田、氣田以及難以復墾或修復的采煤沉陷區，推進其中的非耕地區域規劃建設光伏基地。項目選址應當避讓耕地、生態保護紅線、歷史文化保護線、特殊自然景觀價值和文化標識區域、天然林地、國家沙化土地封禁保護區(光伏發電項目輸出線路允許穿越國家沙化土地封禁保護區)等；涉及自然保護地的，還應當符合自然保護地相關法規和政策要求。新建、擴建光伏發電項目，一律不得占用永久基本農田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北內蒙古重點國有林區。
二、光伏發電項目用地實行分類管理
光伏發電項目用地包括光伏方陣用地(含光伏面板、采用直埋電纜敷設方式的集電線路等用地)和配套設施用地(含變電站及運行管理中心、集電線路、場內外道路等用地，具體依據《光伏發電站工程項目用地控制指標》的分類)，根據用地性質實行分類管理。
(一)光伏方陣用地。光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農用地的，應根據實際合理控制，節約集約用地，盡量避免對生態和農業生產造成影響。光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補模式，可使用年降水量400毫米以下區域的灌木林地以及其他區域覆蓋度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設光伏板；光伏支架最低點應高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應合理設置凈間距，具體由各地結合實地確定，并采取有效水土保持措施，確保灌木覆蓋度等生長狀態不低于林光互補前水平。光伏方陣按規定使用灌木林地的，施工期間應辦理臨時使用林地手續，運營期間相關方簽訂協議，項目服務期滿后應當恢復林地原狀。光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部門應科學評估本地區草原資源與生態狀況，合理確定項目的適建區域、建設模式與建設要求。鼓勵采用“草光互補”模式。
光伏方陣用地不得改變地表形態，以第三次全國國土調查及后續開展的年度國土變更調查成果為底版，依法依規進行管理。實行用地備案，不需按非農建設用地審批。
(二)配套設施用地管理。光伏發電項目配套設施用地，按建設用地進行管理，依法依規辦理建設用地審批手續。其中，涉及占用耕地的，按規定落實占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規定落實進出平衡。其他道路按建設用地管理。
三、加快辦理項目用地手續
(一)建立用地用林用草聯審機制。各地自然資源、林草主管部門要建立項目用地用林用草審查協調聯動機制，對于符合國土空間規劃和用途管制要求、納入國土空間規劃“一張圖”的國家大型光伏基地建設范圍項目，在項目立項與論證時，要對項目用地用林用草提出意見與要求，嚴格執行《光伏發電站工程項目用地控制指標》和光伏電站使用林地有關規定，保障項目用地用林用草合理需求。
(二)及時辦理征地或租賃等用地手續。光伏發電項目用地涉及使用建設用地的，可依照土地征收規定辦理土地征收手續。光伏方陣用地允許以租賃等方式取得，用地單位與農村集體經濟組織或國有土地權利主體、當地鄉鎮政府簽訂用地與補償協議，報當地縣級自然資源和林草主管部門備案。
四、加強用地監管
(一)部門協同。省級自然資源、林草、能源主管部門應會同同級有關部門，結合本地實際，制定光伏發電項目用地實施辦法與管理措施，加強對光伏發電項目建設的指導與監督，促進產業高質量發展。
(二)強化用地日常監管與執法。自然資源和林草主管部門在開展年度國土變更調查時，將光伏方陣的占地范圍作為單獨圖層作出標注，作為用地監管的基本依據。省級自然資源和林草主管部門要加強對光伏發電項目用地，特別是光伏方陣用地的日常監管，不得改變土地用途，嚴禁擅自建設非發電必要的配套設施。各地要將光伏發電項目用地納入日常督察執法，及時發現和嚴肅查處違法違規用地行為。
五、穩妥處置歷史遺留問題
本通知自發布之日起施行。施行之前已按照《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規〔2017〕8號)規定批準立項的光伏發電項目(包括動工和未動工建設)，可按批準立項時用地預審和用地有關意見執行，不得擴大項目用地面積和占用耕地林地草地面積；已經通過用地預審或地方明確用地意見、但項目未立項的，按本《通知》規定要求執行。生態保護紅線內零星分布的已有光伏設施，按照相關法律法規規定進行管理，嚴禁擴大現有規模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態修復。
《自然資源部辦公廳關于過渡期內支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的通知》(自然資辦發〔2022〕45號)與本《通知》不一致的，以本《通知》為準。
自然資源部辦公廳 國家林業和草原局辦公室 國家能源局綜合司
2023年3月20日
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